A necessidade de incorporar os riscos climáticos ao planejamento das cidades, ampliar a proteção dos ativos públicos e privados e criar mecanismos de financiamento para prevenir desastres esteve no centro de um dos debates da COP31, realizada em Antalya, na Turquia. O desafio, segundo os participantes, não se resume à disponibilidade de recursos: envolve a capacidade dos governos de utilizar informações sobre riscos, rever contratos de infraestrutura e manter políticas de adaptação independentemente das mudanças de gestão.
O painel “Infraestrutura e Cidades Resilientes”, realizado nesta terça-feira, 10 de novembro, no pavilhão da Confederação Nacional da Indústria (CNI), reuniu Pedro Capeluppi, secretário da Reconstrução Gaúcha; Thaís Ferraz, diretora programática do Instituto Cidades Sustentáveis; Rodrigo Perpétuo, secretário executivo do ICLEI América do Sul; e Svenja Surminski, diretora de Clima e Sustentabilidade da Marsh. A moderação foi de Dyogo Oliveira, presidente da Confederação Nacional das Seguradoras (CNseg).
Um dos dados apresentados durante a discussão revela a distância entre o reconhecimento dos riscos climáticos e sua incorporação aos investimentos públicos. Um levantamento citado por Thaís, que examinou 20 contratos de infraestrutura em 12 segmentos, assinados entre 2023 e 2025, identificou critérios concretos de resiliência em apenas cinco deles. Outro levantamento mencionado pela executiva mostrou que somente quatro dos 27 estados brasileiros haviam concluído seus planos de adaptação climática.
Para os participantes, esses números indicam que a adaptação ainda não foi incorporada de maneira sistemática às decisões sobre obras, concessões, ocupação do solo e investimentos de longo prazo. O resultado é que governos continuam destinando recursos à reconstrução de estruturas que poderiam ter sido planejadas para suportar melhor os eventos extremos.
Rio Grande do Sul amplia prevenção após perdas de R$ 85 bilhões
A experiência do Rio Grande do Sul nas enchentes de 2024 foi apresentada por Pedro Capeluppi como exemplo das consequências econômicas e sociais da falta de preparação. O desastre atingiu aproximadamente 90% dos 497 municípios gaúchos e provocou prejuízos estimados em R$ 85 bilhões, segundo levantamento citado pelo secretário.
Capeluppi explicou que o alcance das enchentes, que atingiram famílias de diferentes faixas de renda e comprometeram infraestrutura, atividades produtivas e serviços públicos, ampliou a percepção sobre a necessidade de políticas permanentes de adaptação.
Desde então, o Estado elaborou um plano de resiliência com participação de pesquisadores, representantes da sociedade e um comitê científico. Também revisou os planos de contingência municipais. Em 2024, apenas 60 municípios contavam com esses instrumentos. Atualmente, os 497 possuem planos atualizados e revisados pela Defesa Civil estadual, cuja estrutura foi quadruplicada.
O governo também ampliou a rede de estações hidrometeorológicas e instalou novos radares para monitorar chuvas e antecipar seus impactos sobre as bacias hidrográficas. Outra frente foi a revisão dos sistemas de proteção contra enchentes, incluindo diques e casas de bombas construídos ao longo de décadas, que apresentaram falhas de manutenção e limitações durante o desastre.
Apesar dos avanços, Capeluppi reconheceu que o Estado não está completamente protegido. A existência de planos de contingência precisa ser acompanhada por treinamento da população, educação preventiva e investimentos contínuos na infraestrutura.
O secretário também defendeu maior participação do mercado segurador na proteção dos ativos públicos e privados. Segundo ele, a experiência internacional mostra que a existência de cobertura securitária permite acelerar a recuperação econômica, uma vez que as indenizações disponibilizam recursos para famílias e empresas retomarem suas atividades.
O governo gaúcho trabalha com o BNDES no mapeamento de riscos climáticos, incluindo enchentes, deslizamentos e calor extremo, para melhorar a qualidade das informações disponíveis às seguradoras. Também estuda instrumentos de transferência de risco, como letras de risco de seguro, que poderiam garantir recursos para respostas emergenciais.
Seguro pode reduzir a dependência do orçamento público
A discussão sobre o financiamento da adaptação destacou a necessidade de diversificar os mecanismos de proteção financeira. Hoje, grande parte dos custos de reconstrução de equipamentos e infraestrutura pública acaba sendo suportada diretamente pelos governos, pressionando orçamentos que já possuem despesas comprometidas.
Dyogo Oliveira citou experiências internacionais que combinam seguros, resseguros, fundos públicos e instrumentos do mercado de capitais. Entre os exemplos estão o México, que utiliza mecanismos de transferência de riscos catastróficos, e a França, onde existe um sistema de cobertura de catástrofes naturais associado aos seguros de danos, com mecanismos de compartilhamento de riscos. No Reino Unido, a experiência do Flood Re, mecanismo de resseguro criado para facilitar a oferta de seguro contra inundações em residências de maior risco, também foi mencionada como referência.
Rodrigo Perpétuo destacou uma iniciativa-piloto voltada à proteção de infraestrutura urbana, envolvendo a CNseg, o banco de desenvolvimento alemão KfW e outros parceiros. O projeto contempla Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre e Recife, que deverão identificar ativos de infraestrutura para testar modelos de contratação de seguros.
A proposta é desenvolver experiências que possam ser reproduzidas em outros municípios, criando alternativas para financiar a recuperação de serviços e equipamentos públicos atingidos por eventos climáticos. Para Perpétuo, a diversificação dos instrumentos financeiros é necessária porque a reconstrução não pode depender de uma única fonte de recursos. Ele também defendeu que bancos de desenvolvimento incorporem exigências de adaptação climática aos projetos financiados, de forma a reduzir a exposição dos investimentos a riscos futuros.
Contratos públicos ainda ignoram riscos climáticos
Thaís Ferraz chamou atenção para a necessidade de transformar o conhecimento sobre riscos em decisões concretas de planejamento e contratação de serviços públicos. Segundo ela, embora existam bases de dados produzidas por governos, instituições de pesquisa, empresas e seguradoras, muitas administrações municipais não conseguem integrar essas informações aos planos diretores, aos projetos de infraestrutura e às decisões sobre ocupação do território.
O problema se agrava diante da diferença entre o horizonte de planejamento da adaptação climática, que exige décadas, e os mandatos políticos de quatro anos. A executiva defendeu que os contratos de infraestrutura passem a considerar explicitamente os riscos climáticos aos quais os serviços e equipamentos estarão expostos. Isso inclui avaliar a possibilidade de interrupção de operações, danos físicos e custos de recuperação diante de chuvas extremas, inundações, secas e ondas de calor.
Para ela, também é necessário capacitar gestores públicos para acessar instrumentos de financiamento já disponíveis. A insuficiência dos recursos destinados à adaptação não pode servir de justificativa para adiar medidas que poderiam ser implementadas com planejamento, integração de informações e melhor utilização das linhas existentes.
Thaís destacou ainda o papel das soluções baseadas na natureza, especialmente iniciativas desenvolvidas pelas próprias comunidades, que podem apresentar custos relativamente baixos e contribuir para reduzir vulnerabilidades locais. O desafio é criar condições para que experiências bem-sucedidas sejam replicadas em maior escala.
Planejamento urbano precisa sobreviver às mudanças de governo
Rodrigo Perpétuo apontou a descontinuidade administrativa como um dos obstáculos à adaptação climática. Segundo ele, a troca de prefeitos, secretários e equipes técnicas frequentemente leva governos a reiniciar diagnósticos e projetos, mesmo quando existem estudos e informações produzidos pelas administrações anteriores.
Para enfrentar esse problema, defendeu a formalização das políticas de adaptação por meio de normas, mecanismos de acompanhamento e compromissos institucionais que não dependam exclusivamente da vontade de cada gestor. A participação da sociedade civil, das universidades e do setor privado também foi apontada como forma de acompanhar a execução dos projetos e cobrar continuidade.
Outro ponto destacado foi a necessidade de integrar o mapeamento de riscos às políticas habitacionais. Em muitas cidades brasileiras, áreas mais expostas a enchentes e deslizamentos coincidem com assentamentos informais, o que exige soluções que envolvem regularização fundiária, investimentos em infraestrutura e, em determinados casos, reassentamento de famílias.
Perpétuo também defendeu que o licenciamento ambiental incorpore critérios de adaptação e resiliência, considerando como eventos extremos podem afetar atividades produtivas e a dinâmica econômica dos territórios. Na avaliação do secretário executivo do ICLEI, a prevenção exige coordenação entre diferentes níveis de governo e entre áreas que tradicionalmente trabalham de maneira separada, como habitação, saneamento, mobilidade, meio ambiente e infraestrutura.
Uma das questões levantadas por Dyogo Oliveira foi a diferença de tratamento orçamentário entre os gastos de reconstrução após desastres e os investimentos destinados à prevenção. O presidente da CNseg observou que despesas emergenciais de reconstrução podem receber tratamento excepcional nas regras fiscais, enquanto investimentos preventivos normalmente precisam disputar espaço com as demais despesas do orçamento.
Essa diferença pode criar um incentivo contrário à adaptação, uma vez que os governos encontram maior flexibilidade para financiar reparações depois de uma catástrofe do que para executar obras destinadas a evitar ou reduzir seus impactos. Oliveira sugeriu discutir mecanismos que permitam conferir tratamento diferenciado a determinados investimentos preventivos e de resiliência. A proposta foi apresentada como tema para debate, e não como uma mudança já aprovada nas regras fiscais.
Capeluppi acrescentou que mais de 95% do orçamento público está comprometido com despesas consolidadas, o que limita a capacidade de destinar recursos adicionais à adaptação. Para ele, ampliar os investimentos exige decisões políticas e articulação entre os diferentes entes federativos.
O secretário também ressaltou que os recursos utilizados na prevenção e na reconstrução têm origem, direta ou indiretamente, na própria sociedade, independentemente de serem mobilizados por governos, bancos ou agentes privados. Por isso, defendeu que as decisões sobre adaptação sejam conciliadas com necessidades estruturais das cidades, como saneamento e mobilidade.
No encerramento, os participantes convergiram na avaliação de que a adaptação climática precisa deixar de ser tratada como uma resposta episódica a desastres e passar a integrar permanentemente o planejamento econômico e urbano. Thaís Ferraz propôs, inclusive, que parte da mobilização de recursos e doações que ocorre durante emergências seja direcionada também à prevenção, permitindo que comunidades e municípios se preparem antes da ocorrência de novos eventos extremos.
