Maior crise econômica desde a grande crise de 1929 reabre o debate sobre a necessidade do resseguro público no Brasil
por Ernesto Tzirulnik e Vítor Boaventura*
Nos últimos três anos, a sociedade brasileira assistiu atônita à materialização de grandes riscos. Com frequência assustadora, as enchentes e os deslizamentos de terra assolaram o Brasil. Com os incidentes de Brumadinho e Mariana, nas Minas Gerais, e o misterioso derramamento de óleo na costa brasileira, a figura se completa: a sociedade brasileira vive, no cotidiano, os efeitos da ocorrência de riscos catastróficos.
Não bastassem os riscos que a recorrência parece condenar à inevitabilidade, atualmente, vivenciamos a materialização de outros riscos, igualmente latentes e recorrentes (pensemos por um momento na dengue e no zika): aqueles decorrentes da situação de pandemia, desta vez do novo coronavírus (SARS-CoV-2). A propagação rápida e a letalidade da COVID-19 (a doença provocada pelo novo coronavírus) ampliaram de maneira substancial a consciência coletiva para esses riscos. Sobretudo porque, no espectro do porvir, seja em decorrência da crise climática ou não, outras pandemias podem acontecer, além de riscos de outras naturezas, com impactos potencialmente tão devastadores quanto aqueles decorrentes da pandemia. Entre os novos riscos que tiram o sono da humanidade estão os cibernéticos e os de terrorismo.
O impacto da pandemia sobre o convívio cotidiano e a atividade econômica, assim como a citada materialização de riscos catastróficos, como os decorridos de um “cenário de pandemia”, dos riscos cibernéticos e do terrorismo, trazem desafios substanciais a seguradores, resseguradores e retrocessionários. A frequência com que os riscos de grande magnitude têm ocorrido no Brasil, e no mundo, incita o debate aprofundado, e despido de matizes da polarização ideológica, a respeito do financiamento da atividade seguradora e resseguradora, com o objetivo de resguardar o interesse público na regular prestação desses serviços financeiros para a sociedade, sobretudo em ‘tempos tormentosos’, seja para a mitigação das consequências da materialização de um risco, seja para evitar a sua ocorrência.
O paradigma de que seria possível, através da liberalização econômica do mercado de seguros e resseguros brasileiro, garantir às empresas e indivíduos da sociedade brasileira recursos suficientes para o desenvolver de um modelo funcional de cobertura para todos os riscos que se fizerem necessários, pode estar ameaçado pela profunda recessão global – a maior desde a grande crise de 1929 –, e também pela natureza dos riscos contra os quais a sociedade busca, e progressivamente buscará, proteger-se.
O mercado de seguros é fortemente regulado, e para cada risco que os seguradores desejarem cobrir, precisam cumprir rígidas regras de solvência. Por exemplo, para cada risco coberto, os seguradores devem proceder provisões técnicas, além de estarem limitados, na sua capacidade de acumulação de um risco isolado, pelo seu chamado ‘patrimônio líquido ajustado’. A alternativa disponível aos seguradores para superarem limitações regulamentares de acumulação de risco é a contratação de ‘resseguro’, que é “o seguro do seguro”.
No Brasil, até o ano de 2007, havia um monopólio estatal de resseguros, visto como positivo para muitos, com muitas críticas por outros. Independentemente da correição ou equívoco da decisão, naquele ano, o Congresso Nacional e o governo acordaram a liberalização do mercado de resseguros no Brasil: o então monopolista Instituto de Resseguros do Brasil (IRB) foi privatizado, e o mercado brasileiro encontra-se aberto para a presença de grupos resseguradores nacionais e internacionais. Tudo leva a crer, portanto, que o mercado estaria pronto e fortalecido para enfrentar grande teste de stress.
A pandemia, a crise econômica e a necessidade do seguro
Desde a liberalização, os mercados segurador e ressegurador nacionais se desenvolviam com bastante vigor financeiro, embora tenha-se observado, sobretudo nos chamados “seguros de grandes riscos”, o paulatino achatamento das coberturas, com a depressão do conteúdo dos contratos em desfavor dos segurados. A saúde financeira das empresas promete ser capaz de dar conta de superar a crise causada pela pandemia do novo coronavírus – porém há algumas bandeiras de alerta sendo levantadas.
Na perspectiva do mercado segurador, o aumento imprevisto de um determinado risco, concentrado em um produto específico de suas carteiras, não é financeiramente relevante. No caso particular da pandemia de COVID-19, contudo, a cada dia se eleva a preocupação, por parte de seguradores e resseguradores em todo o mundo, sobre a possibilidade de serem compelidos a indenizar clientes pelos danos causados pelas ‘consequências pandêmicas’[1], especialmente em relação às coberturas de lucros cessantes, seguros de crédito, e adiamentos e cancelamento de eventos, como grandes torneios esportivos internacionais – caso de Wimbledon[2] e Olimpíadas[3] – e artístico-culturais.
Essa percepção se eleva, e se projeta também sobre o cenário do pós-crise, na medida em que se amplia a compreensão dos impactos das imprescindíveis políticas de isolamento social para contenção da pandemia sobre a atividade econômica do mundo. O Fundo Monetário Internacional (FMI), por exemplo, projeta uma recessão global de, pelo menos 3% para o ano de 2020, a maior desde a Grande Depressão[4].
Nesse ambiente de elevada pressão, haverá, por parte das empresas, como resultado da assimilação das consequências econômicas e psicológicas da pandemia, uma maior demanda por coberturas mais amplas e completas. Por sua vez, muitos seguradores podem passar a evitar a comercialização de determinadas linhas de coberturas e incluir disposições contratuais com o objetivo de ilidirem-se de responsabilidades decorrentes de circunstâncias de pandemia.
O pós-pandemia e a recuperação da economia nacional
No mundo pós-pandemia, não é improvável que se observe um desequilíbrio entre a oferta nacional e internacional de resseguro e a demanda dos seguradores locais, que precisariam recorrer a esse serviço para que possam atender às demandas sociais, sobretudo de países periféricos, como o Brasil, por coberturas mais amplas. Nesse contexto, eventual redução da oferta ao mercado segurador nacional – baseado nos resseguradores privados, nacionais e internacionais, desde a mencionada liberalização do mercado de resseguros e quebra do monopólio estatal em 2007 – pode resultar duplamente: i) da profunda recessão global, prevista como a maior desde a grande crise de 1929; ii) da reformulação dos produtos de cobertura, como resposta à novas coberturas por parte dos consumidores, ou para o cumprimento de atos normativos.
Com efeito, as seguradoras podem enfrentar dificuldade em contratar resseguro, assim inviabilizando coberturas que seriam muito importantes durante a retomada da economia, quando passada a fase mais crítica do isolamento social.
Quando se constata tão claramente a possibilidade de existir um problema distributivo em um produto revestido de essencialidade para a recuperação da economia nacional e a socialização dos riscos mais sensíveis à humanidade, justifica-se a intervenção regulatória, pelo Estado, apta a reequilibrar a balança e garantir funcionalidade ao produto, à sua distribuição e ao preço. Historicamente, cenários semelhantes justificaram variadas formas de intervenção através de ferramentas de regulação estatal no Brasil e no mundo.
Algumas vezes, a intervenção se dedica ao desenho institucional para garantir a oferta do produto, sua padronização e a universalização da cobertura, sendo o seguro DPVAT um exemplo salutar. Em outros momentos, o Estado entra em campo para não apenas garantir a oferta, como para subsidiar parte do pagamento das indenizações, de maneira que o mercado segurador não tenha, sozinho, que acumular esse risco, cuja mitigação dos efeitos interessa a toda a sociedade. Um exemplo desta última maneira de intervenção, atualmente, são os seguros rurais – ferramenta crucial para a socialização dos riscos do campo e de atingimento dos objetivos da política agrícola – que tem indenizações subsidiadas em elevados percentuais pelo Estado brasileiro.
No caso particular dos seguros rurais, cabe destacar, a intervenção do Estado precisou ultrapassar a fronteira normativa para, diretamente através da disponibilização de recursos, financiar esta linha de produtos. Isto se deve ao fato de os seguros rurais oferecerem uma série de riscos econômicos aos seguradores, como a simultaneidade com que ocorrem os sinistros – um evento de estiagem prolongada, por exemplo, provoca a quebra de diversos produtores de uma mesma região – além de custos envolvidos com a capilaridade no território, todos exemplificativos do porquê é inviável manter o equilíbrio entre oferta, demanda, conteúdo e preço do produto sem a intervenção estatal.
Como os grupos resseguradores podem apresentar padrões estritos de assunção de riscos, e não partilhar do interesse da sociedade em um determinado produto, podem decisivamente influenciar sua comercialização ou a reformulação do seu conteúdo. Não à toa, no dia-a-dia do mercado segurador não é incomum ouvir-se que “quem controla o resseguro controla o seguro”.
Sendo o caso de o mercado segurador padecer do enxugamento dos canais internacionais de recursos em decorrência da depressão econômica, deve o Estado brasileiro pensar em uma solução. Isto porque, novamente, no momento de retomada da economia, durante a necessária reconstrução da indústria nacional, a oferta de seguros assumirá um caráter de essencialidade.
Nessa hipótese, não se afigura outra possibilidade senão a de o Estado assumir a sua cobertura, seja diretamente, por subsídio ao seguro, seja indiretamente, através da criação de fundos de resseguro para garantir disponibilização de um determinado seguro. Foi isso que se observou, nos Estados Unidos, após os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001, com a aprovação, pelo Congresso americano, do Terrorism Risk Insurance Program (TRIP), recentemente estendido até 2027.
O TRIP é financiado e administrado diretamente pelo Departamento do Tesouro norte-americano, e garante recursos para a operacionalização de coberturas contra terrorismo. Igualmente, o programa Pool Re foi uma cooperação do estado britânico com a indústria de seguros para garantir cobertura por danos causados por atos terroristas em meados dos anos 1990. Na Alemanha, a solução para a cobertura de danos ligados ao terrorismo foi a Extremus, um produto securitário lastreado por uma garantia estatal, que oferece às empresas proteção contra os grandes riscos relacionados com o terrorismo (incêndio e interrupção das atividades, acima de 25 milhões de euros).
A pandemia de COVID-19 já fez irromper a demanda por uma solução estatal para lidar com a dificuldade de oferta de produtos com a amplitude e conteúdo requeridos pelas empresas nos Estados Unidos, onde já circula, no Congresso Nacional, a minuta do que será o Federal Pandemic Risk Reinsurance Program[5].
A ABGF como alternativa
No Brasil, uma alternativa palatável e de fácil implementação seria dar forma a uma linha de cobertura contra a materialização de grandes riscos relacionados às circunstâncias excepcionais de uma pandemia através da Agência Brasileira Gestora de Fundos e Garantias (ABGF)[6], uma empresa pública cuja finalidade é “administrar fundos garantidores e prestar garantias às operações de riscos diluídos em áreas de grande interesse econômico e social”[7].
No seu nascimento, a ABGF representou uma tentativa de governo e Congresso reverterem as dificuldades enfrentadas por algumas empresas nacionais ao pleitear a cobertura de riscos, que resultaram do afastamento do Estado brasileiro das relações securitárias, de que foi significativa a abertura do mercado de resseguros. Isto ocorreu porque os governos que se sucederam no poder desde a redemocratização do Brasil, seguidamente subestimaram a necessidade da articular seguro, resseguro e políticas de Estado. Nesse período, decisões de política securitária foram tomadas em descompasso com o texto constitucional, tendo sido abandonado por completo o objetivo de se estruturar o sistema financeiro de modo a “promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade” (art. 192, da CF/88).
Quando existente, essa articulação proporciona ao setor produtivo uma cesta de proteção contra riscos, em processo devidamente orientado, inclusive estrategicamente, como fruto da convergência entre as políticas industrial e securitária: exatamente o que o Brasil precisará no dia seguinte ao crepúsculo da tragédia Covid-19. Como resultado desse ambiente positivo, proporcionado pela articulação entre seguro, resseguro, e políticas de Estado, o apetite por investimentos e a competitividade internacional das nossas empresas ficaria fortalecido.
A inexistência da articulação, por sua vez, condenou as empresas nacionais ao arbítrio de grupos resseguradores internacionais, seja para a precificação, seja para o pagamento de indenizações. E, para piorar, percebeu-se, com o tempo, que não são as empresas consumidoras de seguros as únicas presas da savana que se tornou o mercado brasileiro nos últimos anos. Também os terceiros beneficiários, caso das populações locais afetadas pelo rompimento das barragens de Mariana e Brumadinho, parecem ficar reféns do apetite financeiro dos resseguradores. E, agora, estão em risco as empresas nacionais diante de uma eventual renitência seguradora no pagamento de indenizações.
Recentemente, a ABGF está a apoiar linhas de seguro de crédito à exportação, e também dedica-se à administração do Fundo de Estabilidade do Seguro Rural (FESR), que justamente tem por objetivo “manter e garantir o equilíbrio das operações do seguro rural no país e atender à cobertura suplementar dos riscos de catástrofe, inerentes à atividade rural”.
Contudo, a ABGF – instrumento com grande potencial e à disposição do Estado brasileiro – consta no rol de empresas públicas a serem privatizadas pelo governo federal. A opção por vender a Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias demonstra pouca sensibilidade da equipe econômica do governo para as questões estratégicas e de interesse nacional ligadas ao setor produtivo. Caso mantida, mesmo durante e após a pandemia, representará a absoluta renúncia ao compromisso de defesa da economia nacional – digna de assustar até mesmo os Chicago oldies[8].
NOTAS
[1] Bueno, Denise. ‘Executivos do mercado segurador mundial temem obrigatoriedade em cobrir perda de lucro por Covid-19’. Sonho Seguro (online). Publicado em 16/04/2020, às 15:50. Disponível em: https://www.sonhoseguro.com.br/2020/04/executivos-do-mercado-segurador-mundial-temem-obrigatoriedade-de-cobrir-perda-de-lucro-por-covid-19/??utm_campaign=onesignal&utm_medium=web&utm_source=push-notification.> último acesso em 21/04/2020
[2] Togoh, Isabel. ‘Report: Wimbledon’s Organizers Set For a $141 Million Payout After Taking Out Pandemic Insurance. Forbes (online). Publicado em 09/04/2020, às 07:17. Disponível em: https://www.forbes.com/sites/isabeltogoh/2020/04/09/report-wimbledons-organizers-set-for-a-141-million-payout-after-taking-out-pandemic-insurance/#52d7c15a29f6> último acesso em 21/04/2020.
[3] Zainab, Noor. Cohn, Carolyn. ‘Insurers could lose billions if coronavirus prompts Olympics cancelation’. Reuters – Business News. Publicado em 28/02/2020. Disponível em: https://www.reuters.com/article/us-olympics-2020-coronavirus-insurance/insurers-could-lose-billions-if-coronavirus-prompts-olympics-cancelation-idUSKCN20M1YD > último acesso em 21/04/2020.
[4] Dados extraídos do IMF DataMapper, com previsão atualizada do dia 20/04/2020. Disponível em: https://www.imf.org/external/datamapper/NGDP_RPCH@WEO/OEMDC/ADVEC/WEOWORLD.
[5] Hood, David. Beyoud, Lydia. ‘House Democrats Mull Insurance Program for Virus-Stricken Companies’. Bloomberg Law . Publicado em 09/04/2020. Disponível em: https://maloney.house.gov/media-center/in-the-news/house-democrats-mull-insurance-program-for-virus-stricken-companies > último acesso em 21/04/2020.
[6] E, em igual sentido, replicar-se este modelo para o oferecimento de cobertura contra ataques cibernéticos), e às consequências da materialização dos riscos catastróficos relacionados, sobretudo, com a atividade mineradora, a prospecção de petróleo e gás, entre outros.
[7] https://www.abgf.gov.br/sobre/quem-somos/
[8] No seu discurso de posse, o Ministro da Economia Paulo Guedes assim declarou: “Nós vamos privatizar, nós vamos descentralizar os recursos para Estados e municípios e nós vamos apoiar a área social porque os Chicago oldies nunca tiveram só essa face da estabilização, do regime fiscal, monetário, câmbio flexível, Banco Central independente. Eles sempre tiveram a outra face também, do capital humano. A importância do investimento em saúde, educação, o voucher educação, o foco de 0 a 9 anos, é aí que o cidadão é formado ou se perde. É o ser humano que é formado de 0 a 9 anos. Então, essa ênfase de 1 lado dos conservadores na família, na importância de uma educação adequada e do lado dos liberais a ideia de investimento massivo em capital humano é transformadora, é libertadora”. Disponível em: https://static.poder360.com.br/2019/01/Discurso-Paulo-Guedes-1.pdf, na p. 7. Último acesso em 21/04/2020.
* Ernesto Tzirulnik: Advogado, Doutor em Direito Econômico pela Faculdade de Direito da USP, Presidente do Instituto Brasileiro de Direito do Seguro – IBDS, Coordenador da comissão de juristas e técnicos que elaborou o anteprojeto de Lei de Contrato de Seguro (PLC 29/2017).
Vitor Boaventura: Advogado, membro do Instituto Brasileiro do Direito do Seguro – IBDS. Mestre em Regulação pela London School of Economics and Political Science (Reino Unido).
