A Superintendência de Seguros Privados (Susep) concluiu uma das discussões mais abrangentes já realizadas no país sobre o papel do seguro no enfrentamento de catástrofes naturais. Em relatório final de 73 páginas, o Grupo de Trabalho Seguro Catástrofe propõe uma mudança estrutural no modelo brasileiro: sair de um sistema concentrado na liberação de recursos públicos depois da ocorrência dos desastres para uma arquitetura que combine prevenção, recursos orçamentários, crédito contingente, seguros, resseguros e mercado de capitais.
O documento não cria, por enquanto, um seguro-catástrofe nacional nem torna obrigatória a contratação de cobertura. As 30 propostas apresentadas pelo GT têm caráter sugestivo e não vinculante e foram distribuídas em três horizontes: curto prazo, de até 18 meses; médio prazo, entre 18 e 48 meses; e longo prazo, a partir de quatro anos. Boa parte das medidas depende de outros órgãos do governo, do Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP), do Congresso e, em alguns casos, de mudanças legais.
A dimensão do problema ajuda a explicar a ambição da agenda. Segundo o relatório, apenas cerca de 9% das perdas econômicas provocadas por desastres climáticos no Brasil estão cobertas, de alguma forma, pelo mercado de seguros, contra média mundial de 45%. Nas enchentes do Rio Grande do Sul de 2024, a lacuna de proteção teria chegado a aproximadamente 93%. A Susep utiliza estimativa de perdas econômicas de cerca de R$ 90 bilhões para aquele desastre, embora ressalve que outras fontes chegaram a valores diferentes em razão das metodologias adotadas.
O resultado é que o Estado continua funcionando, na prática, como o grande financiador dos desastres. O diagnóstico do GT aponta que o atual sistema brasileiro é baseado predominantemente em transferências orçamentárias, créditos extraordinários e flexibilizações fiscais depois das calamidades. Entre 2020 e 2025, foram pagos R$ 9,55 bilhões em ações de resposta e recuperação, diante de apenas R$ 1,44 bilhão destinados à prevenção.
Seguro passa a ser visto também como instrumento de prevenção
Uma das principais mudanças conceituais propostas pelo grupo é deixar de enxergar o seguro apenas como instrumento para pagar indenizações depois da ocorrência de uma catástrofe. O relatório defende a chamada função preventiva do seguro, pela qual seguradoras e resseguradoras também participariam da identificação, avaliação e mitigação dos riscos. Na prática, precificação, exigências de prevenção, monitoramento e conhecimento técnico acumulado pelo mercado passariam a integrar a política de redução das perdas.
Outro conceito central é o chamado risk layering, ou proteção em camadas. Eventos de menor impacto poderiam ser absorvidos por reservas e recursos orçamentários; outras situações poderiam utilizar linhas de crédito previamente contratadas; riscos mais severos seriam transferidos para seguradoras e resseguradoras; e eventos extremos poderiam chegar ao mercado de capitais por meio de instrumentos como os catastrophe bonds, os chamados cat bonds.
Municípios e Estados entram no centro da discussão
Uma das frentes mais relevantes é justamente levar o seguro para dentro da gestão financeira de Estados e municípios. O GT propõe deixar expressamente estabelecida a possibilidade de municípios figurarem como segurados em apólices de catástrofe. Também sugere que a contratação de seguros climáticos pelos entes federativos possa ser considerada na metodologia da Capacidade de Pagamento, a CAPAG, criando um incentivo financeiro e reputacional para Estados e municípios que adotarem instrumentos de gestão de riscos.
Outra proposta é testar um seguro paramétrico subsoberano. Diferentemente do seguro indenitário tradicional, no qual é necessário avaliar o prejuízo efetivamente ocorrido, o paramétrico pode realizar o pagamento quando um indicador previamente definido — como volume de chuva, nível de um rio ou intensidade de determinado fenômeno — atinge o gatilho previsto no contrato.
A recomendação é começar por um Estado especialmente exposto a eventos climáticos. O prêmio seria inicialmente subsidiado por organismo multilateral e, posteriormente, migraria para um modelo de financiamento compartilhado entre União, Estado e segurados. O projeto poderia envolver Susep, BNDES, ABGF, Banco Mundial, BID ou Insurance Development Forum, além das seguradoras e resseguradoras.
Seguro obrigatório continua na mesa — mas ainda não está definido
Um dos temas de maior repercussão nas discussões sobre catástrofes permanece em aberto: a criação de um seguro obrigatório. O relatório recomenda que seja feita uma avaliação consolidada da proposta, mas não define ainda quem pagaria, quanto custaria ou exatamente quem seria beneficiado.
A ideia é estudar um instrumento de finalidade social capaz de proteger diferentes grupos e patrimônios atingidos por catástrofes, incluindo famílias de baixa renda e moradores de áreas ribeirinhas, infraestrutura municipal e estadual, áreas rurais e infraestruturas críticas.
Antes de qualquer implementação, porém, o GT considera necessário solucionar questões como critérios de elegibilidade, interesse segurado, valor das indenizações, exclusões, fontes de financiamento, governança e articulação entre União, Estados e municípios. A eventual criação dependeria de projeto de lei e poderia aproveitar alguma das propostas que já tramitam no Congresso ou resultar em um novo texto.
FUNCAP pode ganhar novo papel
Outra peça importante é o Fundo Especial para Calamidades Públicas (FUNCAP), criado ainda em 1969. A avaliação do GT é dura: atualmente, o fundo funciona essencialmente como uma rubrica orçamentária, sem reserva financeira efetivamente constituída, e ainda carece de regulamentação infralegal sobre funcionamento, competências e composição de seu Conselho Diretor.
A proposta de curto prazo é regulamentar o conselho. Em uma segunda etapa, seria revisto o próprio marco legal do fundo para aproximá-lo do sistema de seguros e de proteção e defesa civil.
Essa discussão ganhou relevância adicional com a Lei 15.040/2024, o novo Marco Legal dos Seguros. Pelo artigo 115 da lei, valores de seguros de vida ou de integridade física para morte que não tenham beneficiários ou herdeiros localizados após o prazo legal deverão ser destinados ao FUNCAP. A Susep afirma que ainda não é possível estimar quanto essa fonte poderá representar.
Seguradoras poderiam formar reservas para anos de catástrofe
Para o mercado segurador, uma das propostas mais importantes é a criação de um regime especial de reservas técnicas para riscos catastróficos. A ideia é permitir que as companhias acumulem reservas plurianuais, acompanhadas de tratamento tributário adequado, formando recursos nos anos de menor sinistralidade para enfrentar períodos de grandes perdas.
A referência citada é o modelo japonês de Extraordinary Claims Reserve. Segundo o relatório, a medida poderia dar maior estabilidade ao mercado e tornar sustentável a oferta de coberturas para riscos que, por natureza, apresentam baixa frequência, mas enorme severidade. A implementação dependeria de resolução do CNSP e de mudanças tributárias.
LRS e mercado de capitais entram no financiamento do risco
A Susep também pretende aproximar o mercado segurador do mercado de capitais. Entre as propostas está o desenvolvimento da Letra de Risco de Seguro (LRS) como instrumento de captação de capital privado para catástrofes. A intenção é permitir que investidores institucionais assumam parcelas de riscos securitários em troca de remuneração, ampliando a capacidade disponível além dos balanços das seguradoras e resseguradoras.
O modelo aproxima o Brasil dos chamados Insurance-Linked Securities (ILS) internacionais. O relatório prevê regulamentação articulada entre Susep e Comissão de Valores Mobiliários (CVM).
Em uma etapa posterior, o próprio governo poderia recorrer ao mercado internacional por meio de cat bonds soberanos. Nesse caso, investidores receberiam remuneração pelo capital disponibilizado, mas poderiam perder parte ou todo o principal caso ocorresse o evento catastrófico definido na emissão. O dinheiro seria então utilizado na resposta ao desastre. A proposta é estruturar um programa permanente inspirado no modelo utilizado pelo Banco Mundial.
Um Cat Pool brasileiro no horizonte
A proposta mais estrutural aparece no horizonte acima de 48 meses: a criação de um Fundo Nacional de Catástrofes ou Cat Pool brasileiro. Seria uma grande estrutura nacional de mutualização dos riscos, combinando diferentes regiões e setores econômicos. O fundo teria capacidade própria de retenção e poderia contratar camadas de resseguro internacional e transferir parcelas dos riscos ao mercado de capitais por meio de cat bonds.
Ainda não está definido se a participação seria obrigatória ou voluntária, quais eventos seriam cobertos, quem seriam os beneficiários ou de onde viriam os recursos. Tudo isso teria de ser precedido por estudos atuariais e de viabilidade econômica e transformado em lei específica.
O GT analisou experiências internacionais como o CatNat francês, o Flood Re britânico, o sistema japonês de terremotos e mecanismos existentes na Turquia, México e Caribe, mas ressalta que esses modelos não devem simplesmente ser copiados para o Brasil.
Habitação pode ser porta de entrada para ampliar cobertura
Outra proposta com potencial para atingir milhões de brasileiros é utilizar o sistema financeiro da habitação como canal de distribuição. O relatório chama o modelo de “teia de coberturas”: integrar seguros prestamista, vida, propriedade e lucros cessantes, acrescentando proteções específicas contra riscos catastróficos.
A lógica é aproveitar a capilaridade do financiamento habitacional para ampliar a população protegida. A iniciativa exigiria atuação coordenada de CMN, CNSP, Susep, Banco Central, Ministério das Cidades e Caixa.
Sandbox poderá testar microsseguros e produtos paramétricos
Antes de implantar soluções em larga escala, a Susep quer utilizar também o ambiente experimental. O relatório recomenda ampliar o sandbox regulatório para permitir testes de seguros paramétricos, microsseguros contra catástrofes e outros produtos inovadores.
A mudança exigiria alteração da Resolução CNSP 381/2020 e regulamentação operacional da Susep. O próprio documento estima de seis a 12 meses como prazo realista para o pacote completo dessa medida.
Outra prioridade é construir uma base nacional de dados sobre perdas catastróficas. A falta de informações consolidadas é considerada uma barreira para que seguradoras e resseguradoras modelem os riscos e estabeleçam preços adequados.
Incentivo fiscal para quem contratar seguro
No horizonte de longo prazo, o relatório sugere ainda incentivos tributários para estimular pessoas físicas e empresas a contratar seguros contra catástrofes. A prioridade poderia ser dada a moradores de áreas de risco já mapeadas e a empresas responsáveis por infraestruturas críticas. A medida dependeria de lei tributária e poderia ser articulada à regulamentação da Reforma Tributária. A lógica é utilizar a política fiscal para incentivar a transferência antecipada do risco em vez de deixar toda a conta para o poder público depois do desastre.
Prevenção também pode reduzir o preço do seguro
A arquitetura proposta não se limita à transferência financeira dos prejuízos. O GT recomenda vincular receitas públicas a investimentos permanentes em drenagem urbana, contenção de encostas, infraestrutura hídrica e mapeamento geotécnico. Ao reduzir a exposição ao risco, esses investimentos podem diminuir tanto as perdas esperadas quanto o custo das coberturas securitárias.
Essa relação entre prevenção e seguro é central no relatório. A intenção é criar um círculo no qual obras de adaptação reduzam o risco, o menor risco torne o seguro mais acessível e a maior cobertura reduza a necessidade de desembolsos públicos extraordinários após cada desastre.
O que pode acontecer primeiro
Embora algumas propostas dependam de anos de preparação, o relatório indica medidas que podem começar praticamente de imediato. A principal delas é criar um Grupo Interinstitucional Permanente de Proteção Financeira e Securitária contra Catástrofes, reunindo Fazenda, Susep, Ministério da Integração e Desenvolvimento Regional, BNDES, CVM, MDIC e Casa Civil. Caberia a essa estrutura coordenar e acompanhar a execução da agenda.
Também estão entre as ações iniciais a regulamentação do FUNCAP, a criação da base nacional de perdas, a ampliação do sandbox, a contratação de linhas de crédito contingente, a definição de critérios para Estados e municípios acessarem recursos do FUNCAP e a padronização dos riscos que poderão ser cobertos pelos produtos de catástrofe.
O GT propõe ainda a elaboração de uma Estratégia Nacional de Proteção Financeira e Securitária contra Catástrofes, com metas mensuráveis, indicadores, responsáveis e mandato de cinco anos, sujeito a revisão a cada dois anos.
Da discussão para a implementação
Com a publicação do relatório, o GT encerrou seu mandato. O documento recomenda agora que cada proposta seja encaminhada formalmente aos órgãos apontados como responsáveis, para que eles indiquem se acolhem a recomendação e apresentem um cronograma preliminar de implementação.
Isso significa que o seguro-catástrofe brasileiro ainda está longe de ser um produto único ou uma apólice padronizada disponível no mercado. O que saiu do GT da Susep foi algo mais amplo: uma proposta de reorganização da maneira como o Brasil financia os prejuízos provocados por eventos extremos.
Se avançar, o Estado deixará de atuar predominantemente como financiador de última hora das perdas para compartilhar previamente o risco com seguradoras, resseguradoras, organismos multilaterais e investidores.
Para o mercado de seguros, abre-se uma agenda que vai de produtos paramétricos e microsseguros a reservas especiais, LRS, resseguro internacional e cat bonds. Para Estados e municípios, surge a possibilidade de contratar proteção antes das tragédias. E, para a população, a discussão mais sensível — quem terá cobertura, quanto ela custará e até onde haverá subsídio público ou contratação obrigatória — ainda terá de ser resolvida nas próximas etapas.
O relatório deixa claro, portanto, que a Susep terminou a fase de diagnóstico. O desafio agora é transformar as 30 propostas em regulamentação, legislação, produtos e capacidade financeira antes que a próxima grande catástrofe volte a apresentar a conta.
